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【重點(diǎn)關(guān)注】《天然氣行業(yè)改革總體方案》
年關(guān)將至，萬(wàn)眾矚目的《石油天然氣行業(yè)改革總體方案》依舊難產(chǎn)。前不久發(fā)改委副主任連維良到中石油調(diào)研時(shí)表示改革方案正在抓緊制定中，也有專(zhuān)家預(yù)言方案最早將于2017年上半年出臺(tái)。油氣體制改革要求完善天然氣市場(chǎng)和價(jià)格體系，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施向第三方市場(chǎng)主體公平開(kāi)放、網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)、輸銷(xiāo)分離，建立公開(kāi)公平透明的天然氣市場(chǎng)。改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，盡管受制于多重矛盾和利益沖突，諸多問(wèn)題長(zhǎng)期懸而未決，但從改革的緊迫性及可行性出發(fā)，筆者認(rèn)為天然氣體制改革應(yīng)抓住主要矛盾取得突破，集中精力在價(jià)格機(jī)制改革、管網(wǎng)獨(dú)立及第三方準(zhǔn)入。
價(jià)格機(jī)制改革
天然氣價(jià)格改革的終極目標(biāo)是形成市場(chǎng)化的定價(jià)機(jī)制。按照“放開(kāi)兩頭、管住中間”的思路，將放開(kāi)天然氣上游門(mén)站價(jià)和下游非居民用氣價(jià)格，政府只監(jiān)管具有自然壟斷性質(zhì)的管道運(yùn)輸價(jià)格和配氣價(jià)格。以目前情況來(lái)看，價(jià)格機(jī)制涉及的上、中、下游齊發(fā)力，均取得重大進(jìn)展。
門(mén)站價(jià)格方面：自去年11月門(mén)站價(jià)格下調(diào)0.7元/立方米之后，今年11月20日中石油發(fā)文通知各省門(mén)站價(jià)格上漲10-15%，邁出了上游企業(yè)自主調(diào)節(jié)價(jià)格的關(guān)鍵一步。后期改革落腳點(diǎn)則可能集中在擇機(jī)摒棄“市場(chǎng)凈回值”定價(jià)法，氣價(jià)與油價(jià)脫鉤，順利過(guò)渡到完全市場(chǎng)定價(jià)方面。今年11月26日，上海石油天然氣交易中心在上海正式掛牌運(yùn)營(yíng)，經(jīng)過(guò)一年多的運(yùn)營(yíng)，2016交易中心單邊交易量將突破150億方?？梢?jiàn)交易中心在推動(dòng)線下交易向線上轉(zhuǎn)移，非居民用氣公開(kāi)透明交易方面發(fā)揮了巨大作用。按照改革的早期設(shè)想，交易中心將力爭(zhēng)用2-3年時(shí)間來(lái)完成全面實(shí)現(xiàn)非居民用氣的公開(kāi)透明交易。與此同時(shí)，城市門(mén)站價(jià)格正在福建試點(diǎn)市場(chǎng)化改革，取得成功經(jīng)驗(yàn)后將向全國(guó)推廣。
中游管道方面：今年10月12日，發(fā)改委出臺(tái)《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》。兩個(gè)《辦法》明確，天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格定價(jià)時(shí)，準(zhǔn)許收益率按管道負(fù)荷率不低于75%取得稅后全投資收益率8%的原則確定。新的天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法，從原來(lái)的“一線一價(jià)”改為“一企一率”，使得管輸價(jià)格和門(mén)站價(jià)格分離，管網(wǎng)企業(yè)的收益率被固定下來(lái)。不同管道之間的效益“交叉補(bǔ)貼”，不僅保證效益差的管道能夠正常運(yùn)營(yíng)，也使得管道的整體收益被拉平。從管輸新政對(duì)價(jià)格影響來(lái)看，一方面部分高價(jià)管道的暴利時(shí)代或?qū)⒔K結(jié)，給下游企業(yè)真正減負(fù)。另一方面，管道干線的管輸費(fèi)改革為屬于政府監(jiān)管范疇內(nèi)的省網(wǎng)管輸價(jià)和配氣價(jià)改革做了良好鋪墊。下一階段，管道改革重點(diǎn)工作是改革城市管網(wǎng)的服務(wù)價(jià)格，預(yù)計(jì)將涉及不同地區(qū)的定價(jià)方法選擇和以及監(jiān)管模式的改革。
下游用氣價(jià)格方面：全國(guó)范圍內(nèi)的居民用氣價(jià)格實(shí)行階梯氣價(jià)，需理清居民用氣與工業(yè)、商業(yè)用氣的交叉補(bǔ)貼，繼而推動(dòng)居民用氣和非居民用氣價(jià)格并軌。由于目前居民用氣和非居民用氣價(jià)格兩者之間存在0.3元/立方左右的差價(jià)。因此，較為現(xiàn)實(shí)的并軌方案是采用“高掛”，即提高居民用氣價(jià)格，但天然氣作為民生產(chǎn)品牽扯方方面面，還需陸續(xù)在國(guó)內(nèi)各地舉行聽(tīng)證會(huì)，高掛很難在短期內(nèi)兌現(xiàn)。而交叉補(bǔ)貼的解決辦法，可以采取政府補(bǔ)貼、從管輸價(jià)格劃撥以及成立專(zhuān)門(mén)的補(bǔ)貼基金等方式。
管網(wǎng)獨(dú)立
管道獨(dú)立是大勢(shì)所趨。此前成立國(guó)家管網(wǎng)公司呼聲較高，但實(shí)際操作難度大，諸多問(wèn)題亟待解決。譬如管網(wǎng)公司自身定位于上下游一體化公司，抑或從屬于“兩桶油”，還牽扯到原有管道的資本結(jié)構(gòu)，是否會(huì)出現(xiàn)新的壟斷等問(wèn)題。而集中精力在推動(dòng)管網(wǎng)獨(dú)立上或許難度要小得多，步伐也更快。有專(zhuān)家提出，管道可從財(cái)務(wù)獨(dú)立、法律獨(dú)立再到統(tǒng)一調(diào)度三大階段分步驟進(jìn)行。通過(guò)混合所有制改革，采取國(guó)有資本控股、多種社會(huì)資本參與的方式成立獨(dú)立法人，實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)實(shí)體。除此之外，管道獨(dú)立配套改革也需同步進(jìn)行，包括管網(wǎng)分離、網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)；科學(xué)合理制定管輸費(fèi)；加強(qiáng)政府對(duì)管道的監(jiān)管；處理好第三方開(kāi)放問(wèn)題等。
2016年11月20日，中石油天然氣銷(xiāo)售體制改革，對(duì)天然氣銷(xiāo)售業(yè)務(wù)實(shí)行“天然氣銷(xiāo)售分公司—區(qū)域天然氣銷(xiāo)售分公司”兩級(jí)管理架構(gòu)，組建北方、東部、西部、西南、南方5大區(qū)域公司。中石油成立天然氣銷(xiāo)售分公司旨在正式拆分天然氣銷(xiāo)售和管道業(yè)務(wù)，正是積極響應(yīng)“管網(wǎng)分離、網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)”的改革要求，且管網(wǎng)分離更加利于政府有效監(jiān)管。
第三方準(zhǔn)入
第三方準(zhǔn)入，重在打造“兩大開(kāi)放”，實(shí)現(xiàn)上游勘探開(kāi)發(fā)的開(kāi)放和基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)放。
上游開(kāi)放，即鼓勵(lì)多元投資主體公平進(jìn)入資源勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域。近期國(guó)土資源部副部長(zhǎng)趙龍?jiān)诮榻B《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2016-2020年)》時(shí)表示，“十三五”期間，我國(guó)將依據(jù)油氣體制改革總體方案，穩(wěn)步推進(jìn)油氣勘查開(kāi)采體制改革，逐步放開(kāi)上游勘探開(kāi)發(fā)市場(chǎng)，引入社會(huì)資本。新疆地區(qū)先行，除了順利完成首輪油氣勘查區(qū)塊公開(kāi)招標(biāo)，在煤制氣外輸管道成功引進(jìn)了多元投資，還設(shè)立油氣勘探專(zhuān)項(xiàng)基金。此外，新疆計(jì)劃在八年內(nèi)設(shè)立新疆烏魯木齊國(guó)際礦業(yè)權(quán)交易平臺(tái)。未來(lái)新疆的成功經(jīng)驗(yàn)將被推廣至全國(guó)，但在區(qū)塊選擇上應(yīng)兼顧公平、降低民企進(jìn)入門(mén)檻。
管網(wǎng)設(shè)施開(kāi)放方面，2014年2月，國(guó)家能源局出臺(tái)了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法（試行）》，但受制于油氣管網(wǎng)的整體運(yùn)輸能力有限以及管網(wǎng)所有公司維護(hù)既得的壟斷利益，兩年來(lái)管網(wǎng)設(shè)施向第三方開(kāi)放的實(shí)際效果欠佳。2016年9月7日，國(guó)家能源局公布《關(guān)于做好油氣管網(wǎng)設(shè)施開(kāi)放相關(guān)信息公開(kāi)工作的通知》，為深入推行《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法(試行)》明確了實(shí)施細(xì)則。僅時(shí)隔三個(gè)月，12月7日，中石油西氣東輸管道公司與廣匯能源簽訂框架協(xié)議，中石油西氣東輸管道將向廣匯能源江蘇啟東LNG分銷(xiāo)轉(zhuǎn)運(yùn)站實(shí)施第三方開(kāi)放。與此同時(shí)，煤層氣大省山西也有望通過(guò)西氣東輸山西段實(shí)現(xiàn)代輸。
然而，進(jìn)口LNG接收站向第三方開(kāi)放則進(jìn)展較快。2014年8月份，中石油率先嘗試向第三方用戶(hù)公平開(kāi)放使用江蘇LNG接收站的富余能力，在國(guó)內(nèi)首次成功利用卸船窗口期。隨后，中石油又陸續(xù)向新奧、廣匯甚至外企開(kāi)放了LNG接收站租賃。目前廣匯啟東LNG接收站建設(shè)進(jìn)入尾聲，計(jì)劃明年4-5月正式投入運(yùn)營(yíng)；另悉新奧舟山LNG接收站也有望于2018年竣工投產(chǎn)。未來(lái)，改革需進(jìn)一步明確接收站向第三方開(kāi)放細(xì)則，繼續(xù)放寬新建接收站限制，鼓勵(lì)更多形式資本進(jìn)入。要放開(kāi)進(jìn)口氣源限制，實(shí)現(xiàn)氣源多元化。在美國(guó)越來(lái)越多的LNG出口加速全球LNG供應(yīng)寬松的大環(huán)境下，我國(guó)作為主要消費(fèi)國(guó)的LNG議價(jià)能力大幅提升，或降低我國(guó)對(duì)俄羅斯管道氣的依賴(lài)。
綜上，天然氣體制改革應(yīng)立足于實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)、放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，促進(jìn)市場(chǎng)化，同時(shí)強(qiáng)化監(jiān)管。改革應(yīng)抓主要矛盾，有所為有所不為，集中精力在天然氣價(jià)格機(jī)制改革、管道獨(dú)立以及基礎(chǔ)設(shè)施放寬準(zhǔn)入。隨著各項(xiàng)關(guān)鍵領(lǐng)域改革相繼取得突破，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)隨之加劇，政府角色額將跟隨由運(yùn)動(dòng)員到裁判員轉(zhuǎn)變，使得市場(chǎng)在資源配置中真正起決定作用。
