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【重點(diǎn)關(guān)注】《天然氣行業(yè)改革總體方案》
年關(guān)將至，萬眾矚目的《石油天然氣行業(yè)改革總體方案》依舊難產(chǎn)。前不久發(fā)改委副主任連維良到中石油調(diào)研時表示改革方案正在抓緊制定中，也有專家預(yù)言方案最早將于2017年上半年出臺。油氣體制改革要求完善天然氣市場和價格體系，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施向第三方市場主體公平開放、網(wǎng)運(yùn)分開、輸銷分離，建立公開公平透明的天然氣市場。改革牽一發(fā)而動全身，盡管受制于多重矛盾和利益沖突，諸多問題長期懸而未決，但從改革的緊迫性及可行性出發(fā)，筆者認(rèn)為天然氣體制改革應(yīng)抓住主要矛盾取得突破，集中精力在價格機(jī)制改革、管網(wǎng)獨(dú)立及第三方準(zhǔn)入。
價格機(jī)制改革
天然氣價格改革的終極目標(biāo)是形成市場化的定價機(jī)制。按照“放開兩頭、管住中間”的思路，將放開天然氣上游門站價和下游非居民用氣價格，政府只監(jiān)管具有自然壟斷性質(zhì)的管道運(yùn)輸價格和配氣價格。以目前情況來看，價格機(jī)制涉及的上、中、下游齊發(fā)力，均取得重大進(jìn)展。
門站價格方面：自去年11月門站價格下調(diào)0.7元/立方米之后，今年11月20日中石油發(fā)文通知各省門站價格上漲10-15%，邁出了上游企業(yè)自主調(diào)節(jié)價格的關(guān)鍵一步。后期改革落腳點(diǎn)則可能集中在擇機(jī)摒棄“市場凈回值”定價法，氣價與油價脫鉤，順利過渡到完全市場定價方面。今年11月26日，上海石油天然氣交易中心在上海正式掛牌運(yùn)營，經(jīng)過一年多的運(yùn)營，2016交易中心單邊交易量將突破150億方。可見交易中心在推動線下交易向線上轉(zhuǎn)移，非居民用氣公開透明交易方面發(fā)揮了巨大作用。按照改革的早期設(shè)想，交易中心將力爭用2-3年時間來完成全面實現(xiàn)非居民用氣的公開透明交易。與此同時，城市門站價格正在福建試點(diǎn)市場化改革，取得成功經(jīng)驗后將向全國推廣。
中游管道方面：今年10月12日，發(fā)改委出臺《天然氣管道運(yùn)輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運(yùn)輸定價成本監(jiān)審辦法（試行）》。兩個《辦法》明確，天然氣管道運(yùn)輸價格定價時，準(zhǔn)許收益率按管道負(fù)荷率不低于75%取得稅后全投資收益率8%的原則確定。新的天然氣管道運(yùn)輸價格管理辦法，從原來的“一線一價”改為“一企一率”，使得管輸價格和門站價格分離，管網(wǎng)企業(yè)的收益率被固定下來。不同管道之間的效益“交叉補(bǔ)貼”，不僅保證效益差的管道能夠正常運(yùn)營，也使得管道的整體收益被拉平。從管輸新政對價格影響來看，一方面部分高價管道的暴利時代或?qū)⒔K結(jié)，給下游企業(yè)真正減負(fù)。另一方面，管道干線的管輸費(fèi)改革為屬于政府監(jiān)管范疇內(nèi)的省網(wǎng)管輸價和配氣價改革做了良好鋪墊。下一階段，管道改革重點(diǎn)工作是改革城市管網(wǎng)的服務(wù)價格，預(yù)計將涉及不同地區(qū)的定價方法選擇和以及監(jiān)管模式的改革。
下游用氣價格方面：全國范圍內(nèi)的居民用氣價格實行階梯氣價，需理清居民用氣與工業(yè)、商業(yè)用氣的交叉補(bǔ)貼，繼而推動居民用氣和非居民用氣價格并軌。由于目前居民用氣和非居民用氣價格兩者之間存在0.3元/立方左右的差價。因此，較為現(xiàn)實的并軌方案是采用“高掛”，即提高居民用氣價格，但天然氣作為民生產(chǎn)品牽扯方方面面，還需陸續(xù)在國內(nèi)各地舉行聽證會，高掛很難在短期內(nèi)兌現(xiàn)。而交叉補(bǔ)貼的解決辦法，可以采取政府補(bǔ)貼、從管輸價格劃撥以及成立專門的補(bǔ)貼基金等方式。
管網(wǎng)獨(dú)立
管道獨(dú)立是大勢所趨。此前成立國家管網(wǎng)公司呼聲較高，但實際操作難度大，諸多問題亟待解決。譬如管網(wǎng)公司自身定位于上下游一體化公司，抑或從屬于“兩桶油”，還牽扯到原有管道的資本結(jié)構(gòu)，是否會出現(xiàn)新的壟斷等問題。而集中精力在推動管網(wǎng)獨(dú)立上或許難度要小得多，步伐也更快。有專家提出，管道可從財務(wù)獨(dú)立、法律獨(dú)立再到統(tǒng)一調(diào)度三大階段分步驟進(jìn)行。通過混合所有制改革，采取國有資本控股、多種社會資本參與的方式成立獨(dú)立法人，實現(xiàn)自主經(jīng)營實體。除此之外，管道獨(dú)立配套改革也需同步進(jìn)行，包括管網(wǎng)分離、網(wǎng)運(yùn)分開；科學(xué)合理制定管輸費(fèi)；加強(qiáng)政府對管道的監(jiān)管；處理好第三方開放問題等。
2016年11月20日，中石油天然氣銷售體制改革，對天然氣銷售業(yè)務(wù)實行“天然氣銷售分公司—區(qū)域天然氣銷售分公司”兩級管理架構(gòu)，組建北方、東部、西部、西南、南方5大區(qū)域公司。中石油成立天然氣銷售分公司旨在正式拆分天然氣銷售和管道業(yè)務(wù)，正是積極響應(yīng)“管網(wǎng)分離、網(wǎng)運(yùn)分開”的改革要求，且管網(wǎng)分離更加利于政府有效監(jiān)管。
第三方準(zhǔn)入
第三方準(zhǔn)入，重在打造“兩大開放”，實現(xiàn)上游勘探開發(fā)的開放和基礎(chǔ)設(shè)施開放。
上游開放，即鼓勵多元投資主體公平進(jìn)入資源勘探開發(fā)領(lǐng)域。近期國土資源部副部長趙龍在介紹《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2016-2020年)》時表示，“十三五”期間，我國將依據(jù)油氣體制改革總體方案，穩(wěn)步推進(jìn)油氣勘查開采體制改革，逐步放開上游勘探開發(fā)市場，引入社會資本。新疆地區(qū)先行，除了順利完成首輪油氣勘查區(qū)塊公開招標(biāo)，在煤制氣外輸管道成功引進(jìn)了多元投資，還設(shè)立油氣勘探專項基金。此外，新疆計劃在八年內(nèi)設(shè)立新疆烏魯木齊國際礦業(yè)權(quán)交易平臺。未來新疆的成功經(jīng)驗將被推廣至全國，但在區(qū)塊選擇上應(yīng)兼顧公平、降低民企進(jìn)入門檻。
管網(wǎng)設(shè)施開放方面，2014年2月，國家能源局出臺了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》，但受制于油氣管網(wǎng)的整體運(yùn)輸能力有限以及管網(wǎng)所有公司維護(hù)既得的壟斷利益，兩年來管網(wǎng)設(shè)施向第三方開放的實際效果欠佳。2016年9月7日，國家能源局公布《關(guān)于做好油氣管網(wǎng)設(shè)施開放相關(guān)信息公開工作的通知》，為深入推行《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》明確了實施細(xì)則。僅時隔三個月，12月7日，中石油西氣東輸管道公司與廣匯能源簽訂框架協(xié)議，中石油西氣東輸管道將向廣匯能源江蘇啟東LNG分銷轉(zhuǎn)運(yùn)站實施第三方開放。與此同時，煤層氣大省山西也有望通過西氣東輸山西段實現(xiàn)代輸。
然而，進(jìn)口LNG接收站向第三方開放則進(jìn)展較快。2014年8月份，中石油率先嘗試向第三方用戶公平開放使用江蘇LNG接收站的富余能力，在國內(nèi)首次成功利用卸船窗口期。隨后，中石油又陸續(xù)向新奧、廣匯甚至外企開放了LNG接收站租賃。目前廣匯啟東LNG接收站建設(shè)進(jìn)入尾聲，計劃明年4-5月正式投入運(yùn)營；另悉新奧舟山LNG接收站也有望于2018年竣工投產(chǎn)。未來，改革需進(jìn)一步明確接收站向第三方開放細(xì)則，繼續(xù)放寬新建接收站限制，鼓勵更多形式資本進(jìn)入。要放開進(jìn)口氣源限制，實現(xiàn)氣源多元化。在美國越來越多的LNG出口加速全球LNG供應(yīng)寬松的大環(huán)境下，我國作為主要消費(fèi)國的LNG議價能力大幅提升，或降低我國對俄羅斯管道氣的依賴。
綜上，天然氣體制改革應(yīng)立足于實行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，促進(jìn)市場化，同時強(qiáng)化監(jiān)管。改革應(yīng)抓主要矛盾，有所為有所不為，集中精力在天然氣價格機(jī)制改革、管道獨(dú)立以及基礎(chǔ)設(shè)施放寬準(zhǔn)入。隨著各項關(guān)鍵領(lǐng)域改革相繼取得突破，市場競爭隨之加劇，政府角色額將跟隨由運(yùn)動員到裁判員轉(zhuǎn)變，使得市場在資源配置中真正起決定作用。
